政 府 如 何 因 應 OTT 產 業 新 發 展 趨 勢
國家通訊傳播委員會副主任委員 翁柏宗
壹、 關注國際發展趨勢，各部會共同合作
隨著科技時代的進步，網際網路與智慧型行動裝置的融合，加上各項無線通訊技術的進步，促進民眾消費行為的改變，並帶來新的市場動能與發展契機；而建立於網際網路之上各式OTT 產業，逐漸對既有的電信與傳播市場形成衝擊，但也帶來新的機會。
由於網際網路的本質，從產業鏈重建、商業模式創新、與行動及社群之關係，以及大數據與雲端技術應用、與其他數位經濟活動(如電子商務)之整合與綜效面向，都呈現出截然不同的發展邏輯與方向，並持續變化當中；特別是所謂視聽新媒體領域，以及行動世代的收視行為也跳脫傳統廣電產業的規範，現行法規架構並不完全適用於新興媒體，而媒體內容產業具國家文化軟實力象徵，政府在管制及鼓勵產業發展的情形下，如何兩者相互兼顧需作完整的思考與規劃，此等議題均是面對網路時代的重大挑戰。
國家通訊傳播委員會(以下簡稱通傳會)一直高度關注OTT 的發展及觀測國際監理趨勢，以2015 年10 月歐盟發布「OTT 服務報告」為例，將OTT 服務定義為「透過開放的網際網路(open internet)，提供給終端用戶的內容、服務或應用程式」，意即OTT 並非指涉傳統通訊或傳播服務，而是透過開放的網際網路來提供各種服務，分為三種OTT 服務類別，包括：
一、 OTT-0：能與公眾電話通訊之語音服務，如SkypeOut。
二、 OTT-1：未與公眾電話通訊，提供語音、訊息服務，如Line 等。
三、 OTT-2：其他視聽服務、社群平臺、電子商務等，如YouTube、Facebook。
鑒於整體寬頻普及率提升後，OTT 服務涵蓋甚廣，帶來各種創新與挑戰，我國資訊、通訊、傳播業者，亦紛紛提供網際網路的跨螢服務。由此可見，OTT 的本質是網際網路服務，同時涉及跨國境、跨產業、跨部會、跨不同法律，有必要成立院級跨部會協調合作機制，通傳會則持續關注國際監理趨勢，將積極與各部會合作，從有利我國數位通訊傳播平臺，於未來治理與發展的整體角度思考。
貳、 檢討通傳監理制度，邁向數位通傳平臺治理在網際網路的自由、開放、自律、治理的趨勢下，對於OTT 本即應有不同的監管與治理思維；過往時空背景下，對於通訊與傳播之監管，是以垂直分立框架、特許或許可制度及由中央調控資源等管制模式，對應於現今網際網路的發展趨勢，明顯缺乏彈性且不易讓傳統通訊傳播產業開創新的契機。通傳會就OTT管理除將參考國際法制，於尊重網路治理的前提下，必要時為適當的治理措施之外，就傳統通訊傳播領域之監管，也將針對管制程度較高之結構管制、參進障礙及營運監理制度等議題積極檢討；未來通傳會將朝適度鬆綁與促進匯流競爭的理念下，將就整體通訊、傳播與網際網路治理間，不同規範相互調合的方向思考，以促進與導引傳統通訊、廣電媒體平臺的轉變。
至於在網際網路虛擬世界中，如同實體社會運作，例如線上交易亦須依消費者保護法、個人資料保護法、民法、刑法，以及特別法律規範，如著作權法、金融法令、財稅法令等。在內容管理作法上，為創造優質的視聽環境，期媒體強化自律機制，引入共管模式；惟對於內容分級制度、兒少保護、菸酒藥品廣告等，仍須遵守相關兒童及少年福利與權益保障法、藥物、食品與衛生相關法令及刑法等法律規範。
此外，面對跨境服務的挑戰，國際合作與協商機制，以及多方合作形塑的網路治理，都須將跨部會研商並成為未來制度重要的一部分。
參、 結合相關部會獎勵輔導，協助產業升級發展為促進我國相關通傳產業發展，除由通傳會負責通訊傳播事業監理制度外，也需要結合其他部會的獎勵輔導措施，扶植相關產業發展，才能事半功倍相輔相成。
目前由文化部掌理內容產業有關的人才、行銷、產製等扶植與發展，由經濟部負責資通訊產業之輔導獎勵政策。面對科技發展日新又新的變化，基於政府一體原則，在行政院政策指導下，各司其職，相互合作，共同帶動我國通訊傳播產業升級及視聽服務OTT 的發展。
肆、 結語
鑑於科技發展日新月異，為促進通訊傳播產業發展及保障消費者權益，在自由、開放、創新及友善的網際網路環境下，通傳會將以穩健及務實的態度面對。針對OTT 服務的管理方向，目前並未規劃以監管發照方式處理，惟將持續關注國際趨勢，朝向鬆綁傳統媒體管制方向，並承行政院跨部會機制，結合政府各部門及各界共同合作，期能帶動我國影視內容及資通訊相關產業發展，得以拓展新的網路機會。
今天應邀列席 貴委員會報告，將在 大院的監督之下，虛心接受各位 委員的意見及指教。謝謝。
本文受著作權及智財法保護，不得任意轉載與刊用，如需使用則需取得本社同意並註明出。
至於在網際網路虛擬世界中，如同實體社會運作，例如線上交易亦須依消費者保護法、個人資料保護法、民法、刑法，以及特別法律規範，如著作權法、金融法令、財稅法令等。在內容管理作法上，為創造優質的視聽環境，期媒體強化自律機制，引入共管模式；惟對於內容分級制度、兒少保護、菸酒藥品廣告等，仍須遵守相關兒童及少年福利與權益保障法、藥物、食品與衛生相關法令及刑法等法律規範。
此外，面對跨境服務的挑戰，國際合作與協商機制，以及多方合作形塑的網路治理，都須將跨部會研商並成為未來制度重要的一部分。
參、 結合相關部會獎勵輔導，協助產業升級發展為促進我國相關通傳產業發展，除由通傳會負責通訊傳播事業監理制度外，也需要結合其他部會的獎勵輔導措施，扶植相關產業發展，才能事半功倍相輔相成。
目前由文化部掌理內容產業有關的人才、行銷、產製等扶植與發展，由經濟部負責資通訊產業之輔導獎勵政策。面對科技發展日新又新的變化，基於政府一體原則，在行政院政策指導下，各司其職，相互合作，共同帶動我國通訊傳播產業升級及視聽服務OTT 的發展。
肆、 結語
鑑於科技發展日新月異，為促進通訊傳播產業發展及保障消費者權益，在自由、開放、創新及友善的網際網路環境下，通傳會將以穩健及務實的態度面對。針對OTT 服務的管理方向，目前並未規劃以監管發照方式處理，惟將持續關注國際趨勢，朝向鬆綁傳統媒體管制方向，並承行政院跨部會機制，結合政府各部門及各界共同合作，期能帶動我國影視內容及資通訊相關產業發展，得以拓展新的網路機會。
今天應邀列席 貴委員會報告，將在 大院的監督之下，虛心接受各位 委員的意見及指教。謝謝。
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文化部政府如何因應 OTT 產業新發展趨勢報告書
文/ 鄭麗君
壹、前言
OTT(Over The Top) 泛括在既有的網際網 路之上提供之應用服務，歐盟會員國電子通訊規管機關 BEREC 將 OTT服務定義為「透過網際網 路向終端使用者提供的內容、服務或應用 J' 拜各式寬頻技術突破及行動裝置普及之賜 'OTT隨時、隨地、隨遷，跨境、跨域、跨業且多螢整合的 特性，衝擊既有產業的營運模式，各種建立於寬 頻網路之上的服務如雨後春筍般推出，目前主要 的服務型態包括通訊服務、電子商務、雲端服務、遊戲、搜尋引擎、社群媒體、網路多媒體內容、APP 應用服務及影音串流服務等。
2016 年美國 Netf1ix 、法國 Daily Motion 等 國際知名 OTT 媒體相繼宣布進軍臺灣，國內也 紛紛成立四季影視、SuperMOD 、中華影視平臺、Vidol 等 OTT 平臺應戰，OTT產業在全球及臺 灣快速嚼起，成為次世代網路產業核心、數位經濟的重要來源。
然而成熟的 OTT 產業需要內容、電信、網 路平臺、終端設備、技術標準乃至電子支付等機 制相互高度整合，且因 OTT 產業商業營運模式 與既有產業截然不同，破壞式創新所造成的市場秩序紊亂，新舊產業交錯衍生的不公平競爭等問 題，涉及各部會分工及權責，經過諮詢有下列事項應納入整體政策考量，包括通傳會監理政策之擬定、文化部內容產製之輔導、經濟部對於境外 投資之規管、財政部之租稅措施等議題，都應展 開一連串產業環境整備、法制革新及研訂發展政 策，以引導業者積極推動產業轉型，進行資源整 合，提升服務及獲利能力，並提供使用者更安全、便利的網路應用服務環境。 為因應數位匯流帶來的產業變革，本部將積極進行跨部會的合作，推動法規環境整備和產業 政策革新，以全面提升國家文化經濟競爭力。
貳、法制環境一建構產業健全發展的基石 讓臺灣成為一個優良的 OTT 產業投資環境，是產業健全發展的重要基石，而市場競爭公平、在地文化內容節目的產製和節目版權維護等問 題，更是我國 OTT 業者和外來 OTT 業者競爭的重要關鍵因素。
一、建立公平競爭機制OTT 服務靜、數位匯流趨勢下的整合產物，其新創服務及營運模式，對傳統電信及傳播產業所帶來的競爭及衝擊，對管制法規的影響及挑戰， 全球皆然。
鑒於 OTT 產業發展涉及通訊傳播治理整體 政策，其市場競爭效應需思考諸如通傳市場競爭 議題與新興視訊監理政策、新興媒體內容治理、 市場公平競爭、前瞻性寬頻管理政策、視訊市場 垂直、水平、跨業整合、視訊市場界定及影響力 評估指標、節目供應者與視訊平臺等議題，本部 將透過與國家通訊傳播委員會監輔平臺之機制， 就我國數位匯流及影視產業發展之實際需要，與 通傳會共同探討我國 OTT 產業之治理機制，以 減少不對稱管制，讓以不同平臺和技術所提供的 服務，皆能在市場中進行公平競爭，創造健全的 數位匯流環境。
台灣四季影視的節目在本土市場具指標意義。
二、保障本國文化傳播權
影視音媒體不僅是一般大眾接收資訊、教育、文化、娛樂的重要載體，對於形塑民主價值、 促進社會多元、保障意見自由及維護本國文化多樣性亦具重要影響力。尤其在數位匯流時代，除了原先即為強勢內容輸出國的美國外，如何確保 本國文化傳播權及維護本國文化多樣性發展，均為世界各國所關切之課題。
歐盟為了維護自身文化主體性和產業競爭 力，在今年 5 月提出修正視聽媒體服務基本規範 之提案，要求境外 OTT 影音服務產業應至少提供百分之二十歐盟節目及提撥百分之二十營收 資金投入在地內容產製，以維護歐盟文化主體性 和產業競爭力。
影視音是國家文化的體現，也是國家重要戰 略產業，為了保障我國文化傳播權及讓本國國民 有更多元優質本土內容之選擇，本部主張在充分 尊重市場機制的同時，或可參考歐盟機制核心目 的，運用法令規範或相關扶植措施，引導 OTT 業 者落實內容在地化服務，不僅提高本國文化及本 國節目製播比率，更積極投入本土內容節目之產 製'以保障本國文化傳播空間及深化我國內容產 製能量。
三、保障業者及視聽大眾之權益
塑造健全發展的 OTT 產業環境，亦應同時兼顧使用者的個資隱私及權益、合法內容業者的 著作權保障、簡化易行的版權授權機制，及建立 兒少身心健全發展的內容分級機制，未來應透過 跨部會合作，共同保護消費者隱私權益、打擊盜 版、維護合法利益，提供一個 OTT 產業的安心使用情境，並加強合法業者競爭能力的法制基礎。
參、內容為王一本國影視內容產製輔導政策
近年來，臺灣影視產業遭遇到在資金、人才、通路等各方面的瓶頸，而造成產量與產值皆下 滑的困境。麗君自上任以來，即廣泛向影視產業 各領域專家請益，謀求輔導政策的整體轉型，希望即時注入暖流，並蕪構中長期發展政策。未來 除既有的輔導金補助機制外，短期內將擴大國發 基金投資影視產業，中長期則將設立專業中介組 織，成立循環性基金，為臺灣影視產業注入新活水。
一、引導業者開發新興應用服務
OTT 產業正迅速在全球喊起，未來影視音服 務的提供方式將更趨多元化，配合數位環境、產 業結構及消費者使用行為變化，本部將積極扶植創意影視音內容產製，並引導業者開發新興應用 服務。重點策略及作法摘述如下:
(一)鼓勵創意產製內容，豐沛自製影視音能量藉由輔助影視音業者與 OTT 平臺業者跨 領域合作，提升我國網路影視音內容質量，包 括製播多樣化內容或劇種，以及具即時、互動、多元等體驗式之影視音活動內容;且輔助企 製創意型節目內容等，帶動影視音產業及 OTT 服務共榮發展。
(二)強化媒合共創能量，創新匯流服務價值
結合 OTT 產業的發展熱潮，嶄新的匯流 服務將可擴大影視音加值應用範園，鼓勵影視音產業，結合 OTT 平臺，以 IP 概念開發創新 加值應用服務，輔以即時直播、電子商務等跨業新興服務，培養使用者付費習慣，並開發內容上蕪其他影音平臺之版權收入，共同拓展產 業獲利空間。
(三)鼓勵跨平臺資源、整合，開拓海外市場
鼓勵影視音產業結合本土及國際 OTT 服 務業者，促成大製作平臺的建立，除了可充實 本土多媒體影音內容之產製外，亦有助於解決 我國內容產製資金規模不足之問題，並深化影 視音產業跨域人才培育及新興視訊技術交流， 透過資源整合突破現今單打獨鬥的困境，以提 升產業國際競爭力，拓展海外市場。
二、獎補助與投融資雙軌制
影視音是國家文化的體現，也是國家重要戰略產業，政府將重新定位輔導政策，從多元資金 加強提振，採獎補助與投融資雙軌制，以符合影 視文化產業的多元需求，兼顧文化的基本面與產 業的市場競爭力。
其中，獎補助機制將更專注於奠基影視文化 的基本面，包括人才培育、創新實驗、文化特色等作品上，臺灣的影視工作者雖然面臨艱困處境，但仍遠、藉自由創意，發展出各種類型與形式的 作品。未來，面對大眾閱聽習慣的改變，本部將 更鼓勵不同形式的製作，例如類型電影、迷你劇 集等多元型態。
而投融資機制則更聚焦於提升製作規格，強 化市場競爭力。近期，本部將從國發基金投資文 創產業的機制中，敢動影視專案，並協調金融機 構和民間資金協力投入，為影視產業把注資金活 水。
二、保障本國文化傳播權
影視音媒體不僅是一般大眾接收資訊、教育、文化、娛樂的重要載體，對於形塑民主價值、 促進社會多元、保障意見自由及維護本國文化多樣性亦具重要影響力。尤其在數位匯流時代，除了原先即為強勢內容輸出國的美國外，如何確保 本國文化傳播權及維護本國文化多樣性發展，均為世界各國所關切之課題。
歐盟為了維護自身文化主體性和產業競爭 力，在今年 5 月提出修正視聽媒體服務基本規範 之提案，要求境外 OTT 影音服務產業應至少提供百分之二十歐盟節目及提撥百分之二十營收 資金投入在地內容產製，以維護歐盟文化主體性 和產業競爭力。
影視音是國家文化的體現，也是國家重要戰 略產業，為了保障我國文化傳播權及讓本國國民 有更多元優質本土內容之選擇，本部主張在充分 尊重市場機制的同時，或可參考歐盟機制核心目 的，運用法令規範或相關扶植措施，引導 OTT 業 者落實內容在地化服務，不僅提高本國文化及本 國節目製播比率，更積極投入本土內容節目之產 製'以保障本國文化傳播空間及深化我國內容產 製能量。
三、保障業者及視聽大眾之權益
塑造健全發展的 OTT 產業環境，亦應同時兼顧使用者的個資隱私及權益、合法內容業者的 著作權保障、簡化易行的版權授權機制，及建立 兒少身心健全發展的內容分級機制，未來應透過 跨部會合作，共同保護消費者隱私權益、打擊盜 版、維護合法利益，提供一個 OTT 產業的安心使用情境，並加強合法業者競爭能力的法制基礎。
參、內容為王一本國影視內容產製輔導政策
近年來，臺灣影視產業遭遇到在資金、人才、通路等各方面的瓶頸，而造成產量與產值皆下 滑的困境。麗君自上任以來，即廣泛向影視產業 各領域專家請益，謀求輔導政策的整體轉型，希望即時注入暖流，並蕪構中長期發展政策。未來 除既有的輔導金補助機制外，短期內將擴大國發 基金投資影視產業，中長期則將設立專業中介組 織，成立循環性基金，為臺灣影視產業注入新活水。
一、引導業者開發新興應用服務
OTT 產業正迅速在全球喊起，未來影視音服 務的提供方式將更趨多元化，配合數位環境、產 業結構及消費者使用行為變化，本部將積極扶植創意影視音內容產製，並引導業者開發新興應用 服務。重點策略及作法摘述如下:
(一)鼓勵創意產製內容，豐沛自製影視音能量藉由輔助影視音業者與 OTT 平臺業者跨 領域合作，提升我國網路影視音內容質量，包 括製播多樣化內容或劇種，以及具即時、互動、多元等體驗式之影視音活動內容;且輔助企 製創意型節目內容等，帶動影視音產業及 OTT 服務共榮發展。
(二)強化媒合共創能量，創新匯流服務價值
結合 OTT 產業的發展熱潮，嶄新的匯流 服務將可擴大影視音加值應用範園，鼓勵影視音產業，結合 OTT 平臺，以 IP 概念開發創新 加值應用服務，輔以即時直播、電子商務等跨業新興服務，培養使用者付費習慣，並開發內容上蕪其他影音平臺之版權收入，共同拓展產 業獲利空間。
(三)鼓勵跨平臺資源、整合，開拓海外市場
鼓勵影視音產業結合本土及國際 OTT 服 務業者，促成大製作平臺的建立，除了可充實 本土多媒體影音內容之產製外，亦有助於解決 我國內容產製資金規模不足之問題，並深化影 視音產業跨域人才培育及新興視訊技術交流， 透過資源整合突破現今單打獨鬥的困境，以提 升產業國際競爭力，拓展海外市場。
二、獎補助與投融資雙軌制
影視音是國家文化的體現，也是國家重要戰略產業，政府將重新定位輔導政策，從多元資金 加強提振，採獎補助與投融資雙軌制，以符合影 視文化產業的多元需求，兼顧文化的基本面與產 業的市場競爭力。
其中，獎補助機制將更專注於奠基影視文化 的基本面，包括人才培育、創新實驗、文化特色等作品上，臺灣的影視工作者雖然面臨艱困處境，但仍遠、藉自由創意，發展出各種類型與形式的 作品。未來，面對大眾閱聽習慣的改變，本部將 更鼓勵不同形式的製作，例如類型電影、迷你劇 集等多元型態。
而投融資機制則更聚焦於提升製作規格，強 化市場競爭力。近期，本部將從國發基金投資文 創產業的機制中，敢動影視專案，並協調金融機 構和民間資金協力投入，為影視產業把注資金活 水。
三、籌設專業中介組織
針對影視中長期產業政策，本部則將立法籌設專業中介組織作為政府與民間的合作平台，並 將投融資機制移轉於中介組織下，成立循環性基 金，同時整合民間與企業資源，進行影視產業投 資規劃，促進跨域合作，進而以「國家隊」概念 協助業者進軍國際市場。在投資機制中引入更多 民間資源，強化投資評估與投後輔導工作，讓資 金能真正發揮效果，並對公眾負責。另外，也將研擬結合國內重要電影獎的特別獎項，優先給予獲獎者下一部作品的補助或投資。此外，也將達 結公廣集團作為從創作到播映都能提供新銳創 作者機會的人才垮育基地。
肆、資源整合一召開跨部會文化會報
OTT 產業為下世代數位產業的發展核心，政 府和業者都需重新調整視野，從世界一體的格局來看產業變化，並清楚認知在數位匯流的 OTT 新 價值鏈中，臺灣產業實力之所在，以追求雙贏和多贏為目標。
我國要加入全球 OTT 產業賽局，政府應將 其視為國家級戰略產業，推動跨部會資源整合，進行大開大闇布局，如以租稅優患鼓勵業者問合 作整合，突破現今我國業者單打獨門困境;鼓勵 商業模式創新，創造新的內容來源;處理內容侵 權問題，明確宣示政府打擊盜版決心;以經濟誘 因鼓勵合法登記的境外業者製作本國內容節目; 透過談判協調，突破外國文化保護政策;整備法制，消 5耳管制落差，建構友善的產業發展環境等，在在都需要政府跨部會資源整合、協調與合作。
在政府總體施政中，文化事務扮演「基礎」、「點火」、「內涵」之功能，故整體文化政策之落 實，必須緊密結合相關部會施政，本部為整合協 調文化資源，推動跨部會文化政策，已在行政院 設立文化會報，除了正式會議外，另於會報下設5個專案小組處理特定議題，參採公民論壇意見 形成政策議題，並將視議題需要邀請相關機關(構)與地方政府代表、專家學者、民間機構團體 代表列席參與討論研議，未來本部亦將透過文化 會報這個跨部會平臺，積極推動跨部會合作，協 力促進我國 OTT 產業的發展。
伍、結論
數位科技的發達加上影像的穿透力，造就了新的影像世代，我國目前所其備良好的基礎網路 設施、行動影音持續拓展和社群網站快速成長等優勢，均為我國推動 OTT 產業發展的機會。
OTT 產業發展不只是單一部門之責任，政府 應透過跨部會資源整合訂定政策目標，以趨動OTT產業及數位文化經濟整體發展，並加速產業 轉型，改變秩序混亂的局面，打造更公平、更友 善的產業環境，同時鼓勵不同業者進行異業合作，敢動企業轉型或跨界、跨業合作的關鍵，共存 共榮，以激發更多新媒體服務的可能，讓臺灣 OTT 產業發展得以擴展至全世界。
(本文提供者鄭麗君為行政院文化部部長)
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